ПРОЕКТ
Проблема, требующая решения
В Украине заложены конституционные основы местного самоуправления, ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления, приняты базовых нормативно-правовых актов, создающих правовые и финансовые основы его деятельности.
Однако со времени принятия Конституции Украины и базовых для местного самоуправления нормативно-правовых актов развитие местного самоуправления фактически остановился на уровне территориальных общин городов областного значения, поскольку подавляющее большинство территориальных общин из-за их чрезмерной раздробленность и чрезвычайно слабую материально-финансовую базу оказалась неспособной к выполнению всех полномочий местного самоуправления.
Существующая в Украине система местного самоуправления на сегодня не удовлетворяет потребности общества. Функционирование местного самоуправления в большинстве территориальных общин не обеспечивает создания и поддержания благоприятного жизненного среды, необходимой для всестороннего развития человека, его самореализации, защиты его прав, предоставления населению качественных и доступных административных и социальных услуг путем устойчивого развития общества.
Начиная с 1991 года численность сельского населения уменьшилась на 2,5 млн. человек, а количество сельских населенных пунктов — на 348 единиц. Вместе с тем количество сельских советов увеличилось на 1067 единиц.
Из почти 12 тыс. территориальных общин более половины имеет численность жителей менее 3 тыс. человек, из них 4809 общин — менее 1 тыс. человек, а 1129 общин — менее 500 человек, в большинстве из которых не создано в соответствии с законодательством исполнительных органов местных советов, нет бюджетных учреждений, коммунальных предприятий и т.п.. Органы местного самоуправления таких общин фактически не могут осуществлять предоставленные им законом полномочия.
Дотационность 5419 местных бюджетов составляет более 70, 483 территориальные общины на 90 процентов содержащихся за счет средств государственного бюджета.
Существенного совершенствования требует также система территориальной организации власти в целях повышения эффективности управления общественным развитием на соответствующей территории.
Сохранение диспропорции и архаизма советской системы административно-территориального устройства как основы существования нерациональной территориальной организации власти (отсутствие целостной территории административно-территориальной единицы базового уровня, пребывание территориальной общины села, поселка, города в составе другой территориальной общины или на территории другой административно-территориальной единицы, территориальной общины района в городе) приводит к конфликту компетенции как между органами местного самоуправления, так и между органами местного самоуправления и местными органами исполнительной власти, а следовательно к ненадлежащему уровня организации региональной и местной власти, малоэффективного управления общественным развитием на соответствующей территории.
Реализация структурных реформ будет более комплексный и устойчивый экономический эффект при условии гармонизации их приоритетов и этапов с реформой местного самоуправления и территориальной организации власти.
Перед местным самоуправлением предстали вызовы, требующие эффективного и быстрого реагирования:
— Тенденция к ухудшению качества и доступности публичных услуг через ресурсную несостоятельность подавляющего большинства органов местного самоуправления по осуществлению собственных и делегированных полномочий;
— Угрожающая изношенность тепловых, канализационных, водопроводных сетей и жилищного фонда и опасность техногенных катастроф в условиях ограниченности финансовых ресурсов местного самоуправления для инвестиций в инфраструктуру;
— Сложная демографическая ситуация в большинстве территориальных общин (старение населения, опустошения сельских территорий и монофункциональных городов);
— Тенденции к расхождению государственной региональной политики, местной политики в социально-экономическом развитии с реальными интересами территориальных общин через их социальную дезинтегрованнисть, неразвитость форм демократии участия, несостоятельность жителей к солидарным действиям, направленных на защиту своих прав и отстаивания интересов в сотрудничестве с органами местной власти и достижения общих целей развития общества;
— Снижение квалификационного уровня должностных лиц местного самоуправления, в частности из-за недостаточной конкурентность органов местного самоуправления на рынке труда, снижение уровня престижности должностей, что приводит к низкой эффективности управленческих решений;
— Корпоратизация органов местного самоуправления, закрытость и непрозрачность их деятельности, коррупция, что приводит к снижению эффективности использования ресурсов, ухудшение инвестиционной привлекательности территорий, рост социальной напряженности;
— Тенденция к чрезмерной централизации полномочий и финансово-материальных ресурсов;
— Отстранение местного самоуправления от решения вопросов в сфере земельных отношений, усиление политической и социальной напряженности среди сельского населения из-за нарушения принципа повсеместности местного самоуправления.
Эти вызовы усиливаются проблемами правового и институционального характера.
Цель
Целью Концепции является определение направлений, механизмов и сроков формирования эффективного местного самоуправления и территориальной организации власти, способной максимально обеспечить прежде предоставления качественных и доступных публичных услуг, становление институтов демократии участия, удовлетворения интересов граждан во всех сферах жизнедеятельности на соответствующей территории, согласование интересов государства и территориальных общин.
Пути и способы решения проблемы
Проблему предполагается решить путем:
— Внедрение обоснованной территориальной основы для деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, способной обеспечить доступность и качество административных и социальных услуг, предоставляемых этими органами;
— Создание надлежащих материальных, финансовых и организационных условий для обеспечения осуществления органами местного самоуправления собственных (самоуправляющихся) и делегированных полномочий;
— Разграничение полномочий в системе органов местного самоуправления и органов исполнительной власти на местах на различных уровнях административно-территориального устройства по принципу субсидиарности;
— Разграничение полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления на принципах децентрализации власти;
— Установление механизмов государственного контроля за законностью решений органов местного самоуправления и качеством предоставления населению административных и социальных услуг;
— Максимального привлечения населения к принятию управленческих решений, содействие развитию форм демократии участия на местах;
— Установление механизмов координации деятельности местных органов исполнительной власти.
Принципы реформирования
Реформирование местного самоуправления должна базироваться на основе Конституции Украины, законов Украины и положений Европейской хартии местного самоуправления и осуществляться исходя из следующих принципов:
— Верховенства права и законности;
— Открытости, прозрачности и общественного участия;
— Вездесущности местного самоуправления;
— Субсидиарности;
— Доступности административных и социальных услуг;
— Подотчетности и подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления территориальной общине;
— Подконтрольности органов местного самоуправления органам исполнительной власти в пределах делегированных полномочий;
— Правовой, организационной и финансовой состоятельности местного самоуправления;
— Государственной поддержки местного самоуправления;
— Партнерства между государством и местным самоуправлением;
— Стимулирование экономического роста территорий.
Задача реформы
1. Обеспечение доступности и качества публичных услуг
1.1. Базовые административные и социальные услуги должны предоставляться в соответствии с государственными стандартами. Основой таких стандартов должны быть:
— Территориальная доступность. Базовые административные и социальные услуги должны предоставляться в обществе, где проживает лицо;
— Удобство. Базовые административные услуги должны предоставляться в одном помещении, в удобное для потребителей способом;
— Информационная открытость. Информация о базовых услуги (порядок и условия их получения) должна быть доступной в каждом населенном пункте;
— Профессионализм. Базовые административные и социальные услуги должны предоставляться профессиональным персоналом, хорошо осведомлен в соответствующих категориях дел и выполняет свои функции на оплачиваемой основе. Внедрение системы непрерывного образования служащих органов местного самоуправления.
1.2. Для обеспечения доступности и качества административных и социальных услуг должно быть проведено оптимальное распределение полномочий между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти на различных уровнях административно-территориального устройства по принципу субсидиарности и децентрализации.
1.3. Полномочия местного самоуправления делятся на собственные, связанные с решением вопросов местного значения, и делегированные (переданные государством), касающиеся государственных программ.
Полномочия передаются государством органам местного самоуправления, действующих на том уровне административно-территориального устройства, на котором возможно и целесообразно осуществлять эти полномочия ввиду кадровый, финансовый, инфраструктурный потенциал и ресурсы, необходимые для их реализации полномочий на таком уровне.
1.4. Для обеспечения оптимального распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти на различных уровнях административно-территориального устройства:
— Совершенствуется система привлечения общественности к разработке управленческих решений и контроля за их реализацией;
— Определяется достаточное налоговая база, обеспечивающая выполнение органами местного самоуправления собственных полномочий, и устанавливается основанный на объективных критериях уровень финансирования государством делегированных полномочий;
— На каждом административно-территориальном уровне создаются представительные органы местного самоуправления с собственными исполнительными органами;
— Обеспечивается эффективный государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления Конституции и законов Украины.
2. Определение обоснованной территориальной основы для деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, способной обеспечить доступность и качество административных и социальных услуг, предоставляемых этими органами
2.1. Формирование критериев для административно-территориальных единиц различных уровней административно-территориального устройства государства, предусмотрев при этом, что:
— Административно-территориальное устройство состоит из трех уровней:
• базовый: административно-территориальные единицы — общины;
• районный: административно-территориальные единицы — районы;
• региональный: административно-территориальные единицы — Автономная Республика Крым, области, г. Киев, г. Севастополь;
— Территория административно-территориальной единицы является неразрывной, наличие анклавов и эксклавов не допускается;
— В пределах административно-территориальной единицы не может быть других административно-территориальных единиц того же уровня;
— Административный центр административно-территориальной единицы, как правило, должен быть максимально приближенным к географическому ее центра;
— Территория административно-территориальной единицы определяется на основе доступности услуги скорой медицинской помощи в ургентных случаях и пожарной помощи, не должен превышать 20 минут.
2.2. Функционирование на каждом из уровней административно-территориального устройства соответствующих органов местного самоуправления и (или) местных органов исполнительной власти:
— Базовый уровень — сельский, поселковый, городской совет и их исполнительные органы, представительства (представители) отдельных органов исполнительной власти;
— Районный уровень — районные советы и их исполнительные органы, районные госадминистрации, территориальные органы центральных органов исполнительной власти;
— Региональный уровень — Верховная Рада Автономной Республики Крым, Совет министров АРК, областные советы и их исполнительные органы, областные госадминистрации, территориальные органы центральных органов исполнительной власти.
3. Создание надлежащих материальных, финансовых и организационных условий для обеспечения осуществления органами местного самоуправления собственных (самоуправляющихся) и делегированных полномочий
3.1. Определенные законом полномочия органов местного самоуправления для их осуществления должны быть обеспечены соответствующими ресурсами.
3.2. Объем дотации выравнивания из государственного бюджета рассчитывается на основе унифицированных стандартов предоставления административных и социальных услуг. Дотация выравнивания предоставляется непосредственно каждому местному бюджету.
3.3. Финансовую основу осуществления органами местного самоуправления собственных полномочий составляют налоги и сборы, которые по своей природе связаны с территорией соответствующей административно-территориальной единицы. Существенно расширяются права органов местного самоуправления по определению налоговой базы и регулирования ставок налогообложения.
3.4. Не допускается предоставление налоговых льгот, уменьшающих доходы местных бюджетов. Налоговые льготы могут устанавливаться только тем органом местного самоуправления, в бюджет которого зачисляются такие налоги.
3.5. Органы местного самоуправления должны получить доступ к привлечению кредитных ресурсов для инвестиционного развития через упрощение процедур согласования заимствований и местных гарантий и сбалансирования их со способами государственного контроля, направленного на обеспечение безопасности органов местного самоуправления от банкротства.
3.6. Повышение прозрачности и эффективности использования бюджетных средств путем внедрения программно-целевого метода для всех местных бюджетов.
3.7. Материальной основой местного самоуправления должно быть имущество, в том числе земля, в собственности территориальных громад сел, поселков, городов (коммунальной собственности), а также объекты их общей собственности. Территориальные общины должны получить право распоряжаться земельным ресурсом в пределах своей территории.
3.8. Территориальные общины должны получить право объединять их имущество и ресурсы в рамках сотрудничества территориальных общин для реализации совместных программ и для более эффективного предоставления административных и социальных услуг населению смежных территориальных общин.
4. Максимальное привлечение населения к принятию управленческих решений, содействие развитию форм демократии участия на местах
4.1. Введение эффективных механизмов общественного участия в выработке органами местного самоуправления важных управленческих решений, в частности в вопросах принятия стратегии развития общества, принятие уставов территориальных общин, схем планирования территорий (генпланов городов, сел, поселков) и т.д..
4.2. Предоставление общему собранию граждан по месту жительства, по закону, права инициировать внеочередные отчеты должностных лиц местного самоуправления перед территориальной общиной, а также установление обязанности для органов местного самоуправления и их должностных лиц обосновывать собственные решения об учете или неучет решений общего собрания.
4.3. Создание при органах местного самоуправления совещательных органов для проведения консультаций с общественностью, содействие осуществлению общественных экспертиз проектов решений и решений органов местного самоуправления.
4.4. Обеспечение права территориальных общин на местном референдуме, минимизировать возможности административного давления на субъектов местного референдума.
4.5. Совершенствование процедуры создания органов самоорганизации населения (ОСН), определение четкого порядка наделения их частью собственной компетенции органов местного самоуправления, а также выделение средств для ОСН, их расходования, отчетности об их использовании, материально-технических средств для деятельности.
4.6. Распространение практики создания органов самоорганизации населения, в частности в территориальных общинах, состоящих из более чем одного населенного пункта, наделение их часть полномочий органов местного самоуправления.
5. Установка механизмов государственного контроля за законностью решений органов местного самоуправления и качеством предоставления населению административных и социальных услуг
5.1. Изменение статуса местных государственных администраций из органов общей компетенции на контрольно-надзорные органы в системе исполнительной власти с функцией координации деятельности местных органов исполнительной власти.
5.2. По местными государственными администрациями закрепляется надзор за законностью решений органов местного самоуправления с правом их приостановления и одновременным обращением в суд.
5.3. Лишение местных советов права выражать недоверие главам соответствующих местных государственных администраций.
Реализация Концепции осуществляется в два этапа.
На первом подготовительном этапе (2013-2015 гг) предусматривается:
разработать и принять акты законодательства по совершенствованию и внедрению механизмов демократии участия на местах, совершенствование правового регулирования процедур проведения общих собраний (конференций) жителей территориальной общины по месту жительства и установления дополнительных гарантий деятельности органов самоорганизации населения, создать благоприятные правовые условия для широкого привлечения населения к принятию управленческих решений органами местного самоуправления и их исполнительными органами;
создать законодательную основу для реализации права территориальных общин на добровольное объединение, предусмотрев при этом три года предоставления государственной поддержки вновь созданным объединенным общинам для улучшения инфраструктуры оказания услуг и транспортной доступности;
ввести сотрудничестве территориальных общин на основе ресурсно-организационной кооперации; принять законы о сотрудничестве территориальных общин, о внесении изменений в Бюджетный кодекс (относительно определения основных принципов финансирования проектов такого сотрудничества);
унифицировать и стандартизировать административные и социальные услуги, оказываемые населению органами местного самоуправления и органами исполнительной власти, исходя из принципов максимальной доступности услуг для их потребителей и обеспечить на законодательном уровне условия для их надлежащего финансирования;
создать постоянно действующие рабочие группы по подготовке, популяризации и проведения реформы местного самоуправления в каждом регионе с привлечением к их работе ученых, краеведов, представителей общественных объединений, органов местного самоуправления;
определить на законодательном уровне собственные полномочия, функции, права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления за предоставление населению качественных административных и социальных услуг;
обеспечить комплексную подготовку должностных лиц, привлеченных к проведению реформы на национальном и региональном уровнях;
внедрить систему непрерывного образования служащих органов местного самоуправления;
провести широкую информационно-разъяснительную работу по реформированию местного самоуправления и территориальной организации власти;
усовершенствовать систему планирования территории общин, решить вопрос обеспечения вновь общины схемам планирования территории и генеральными планами.
На втором этапе внедрения (2015-2020 гг) предусматривается:
законодательно урегулировать систему административно-территориального устройства;
осуществить моделирование административно-территориальных единиц в регионах и подготовить проекты необходимых нормативных актов для завершения формирования новой системы административно-территориального устройства Украины;
завершить формирование законодательной базы деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти на новой территориальной основе с определением полномочий и их ресурсного обеспечения в соответствии с требованиями настоящей Конвенции;
создать конституционную основу образования исполнительных органов областных и районных советов, распределения полномочий между ними и соответствующими местными администрациями;
осуществить институциональную реорганизацию органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти на новой территориальной основе с перераспределенными полномочиями;
провести местные выборы с учетом реформированной системы органов местного самоуправления.
Реформирование местного самоуправления предусматривает:
определение полномочий органов местного самоуправления, которые образуются в административно-территориальных единицах базового, районного и областного уровня, на основе субсидиарности с учетом их способности осуществлять такие полномочия и уровня их финансового обеспечения, а также полномочий местных органов исполнительной власти;
совершенствования механизма осуществления жителями соответствующих административно-территориальных единиц контроля за деятельностью органов местного самоуправления;
определение на законодательном уровне требований к качеству административных и социальных услуг населению органами местного самоуправления базового и регионального уровня, критериев оценки их качества;
обеспечение определения на законодательном уровне порядка осуществления органами исполнительной власти контроля за исполнением органами местного самоуправления Конституции и законов Украины;
образования объединенных территориальных общин по законодательно определенной процедуре с собственными органами местного самоуправления, в частности исполнительными органами советов. Жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, не является самостоятельной административно-территориальной единицей, могут инициировать создание и избирать органы самоорганизации населения или инициировать начало должности старосты и выбирать его, входящих в состав системы органов местного самоуправления соответствующей территориальной общины, является самостоятельной административно-территориальной единицей;
определение четких границ каждой административно-территориальной единицы, обеспечение вездесущности юрисдикции органов местного самоуправления на территории соответствующей административно-территориальной единицы, недопущения существования в пределах территориальной общины других административно-территориальных единиц; образование исполнительных органов областных и районных советов.
Реформирование территориальной организации власти предусматривает:
изменение статуса местных госадминистраций с местных органов исполнительной власти на органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства, законностью актов органов местного самоуправления, а также координацию деятельности территориальных органов центральных органов исполнительной власти на соответствующей территории;
выполнения территориальными органами центральных органов исполнительной власти на соответствующей территории функций по осуществлению контроля за соблюдением в определенных сферах требований законодательства, предоставления административных и социальных услуг населению и юридическим лицам;
формирование сети территориальных органов центральных органов исполнительной власти с целью обеспечения оптимальных условий для получения населением и юридическими лицами административных и социальных услуг, предоставляемых этими органами.
Ожидаемые результаты
Реализация Концепции будет способствовать:
правовой, организационной и материальной возможности территориальных общин, органов местного самоуправления, производству их деятельности с соблюдением принципов и положений Европейской хартии местного самоуправления;
доступности административных и социальных услуг, повышению их качества;
внедрению механизма осуществления местными администрациями и населением контроля за предоставлением органами местного самоуправления, территориальными органами центральных органов исполнительной власти публичных услуг;
созданию благоприятных правовых условий для максимально широкого привлечения населения к принятию управленческих решений, а также развития форм демократии участия на местах;
формированию эффективной территориальной системы местного самоуправления и местных органов исполнительной власти, способной обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие соответствующих административно-территориальных единиц;
образование объединенных территориальных общин, способных самостоятельно или через органы местного самоуправления решать вопросы местного значения;
созданию условий для обеспечения социально-экономического развития территориальных общин, в частности объединенных;
стимулированию экономического развития территорий за счет совершенствования механизмов влияния органов местного самоуправления на определение приоритетов местного экономического развития;
обеспечению распределения полномочий между органами местного самоуправления базового и регионального уровней, местными администрациями и территориальными органами центральных органов исполнительной власти.
Объем финансовых ресурсов
Финансирование мероприятий по реализации Концепции осуществляется из государственного и местных бюджетов в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджетах соответствующих территориальных общин на соответствующий год, а также международной технической и финансовой помощи.
